E-Government und Open Source ‑ Relative Anbieterunabhängigkeit als Kriterium für öffentliche IT-Investitionsentscheidungen?

E-Government und Open Source
Relative Anbieterunabhängigkeit als Kriterium
für öffentliche IT-Investitionsentscheidungen?

Dipl. Soz. Andreas Huchler
Prof. Dr. Stephan A. Jansen


Lehrstuhl für Strategische Organisation & Finanzierung (SOFI)
Department für Corporate Management & Economics (CME)

Zeppelin University, Friedrichshafen | Bodensee




Unter dem Begriff "E-Government" wird in der Literatur je nach Standort des
Verfassers Unterschiedliches verstanden. Im Kern handelt es sich dabei um
die Bezeichnung einer informations- und kommunikationstechnischen „Vision“
des Staates, seiner Verwaltung sowie der Politik. In dieser Vision schwingt
bereits die Hoffnung bzw. Befürchtung mit, dass eine partielle oder vollständi-
gen Digitalisierung und kommunikationstechnischen Vernetzung von öffentlich-
rechtlich relevanten Kommunikationsprozessen sowohl jeweils organisationsin-
tern als auch im grenzüberschreitend zwischen den Akteuren Staat, Privatwirt-
schaft und Bürger mit positiv, negativ oder ambivalent zu bewertenden Verän-
derungen einhergehen wird (Vgl. grundlegend zu E-Government allgemein:
Jansen/Priddat 2001).
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Auf Seiten der (Verwaltungs-)Informatiker und IT-Berater beruft man sich unter
Verweis auf positive Beispiele aus der bereits stark digitalisierten Privatwirt-
schaft in der Regel auf die mit Informatisierungsprozessen verbundenen Effi-
zienzgewinne in technischer und wirtschaftlicher Hinsicht. Folgeprobleme der-
artiger Digitalisierungsprozesse, die für die Investitionswilligen mittel- bis län-
gerfristig teuer werden können, werden allenfalls am Rande bzw. nach gehäuf-
tem Auftreten thematisiert.

Bei der politisch-rechtlichen Bewertung von "E-Government" spalten sich die
Akteure in mindestens zwei Lager. Während führende Akteure aus Politik und
Verwaltung in der zunehmenden Digitalisierung und Vernetzung eine reelle
Chance für eine schnellere und kostengünstigere Abarbeitung von zeitkriti-
schen Verwaltungsentscheidungen oder gar einem Mehr an Demokratie durch
vereinfachte Bürgerbeteiligung zu erkennen glauben, sieht man sich zumindest
in Teilen der obrigkeitskritischen Bürgerschaft nun endgültig auf dem Weg in
den schon seit längerer Zeit vorhergesagten „totalen Überwachungsstaat“.

Unabhängig davon, eines lässt sich kaum bestreiten: Mit dem Einzug von in-
formations- und kommunikationstechnischen Systemen machen sich nicht nur
Bund, Länder und Kommunen, sondern auch die von den Verwaltungsent-
scheidungen der jeweiligen Ebenen betroffenen Bürger und Unternehmen in
zunehmendem Maße von der Funktionsfähigkeit, Zuverlässigkeit und Sicher-
heit EDV-basierter Informations- und Kommunikationssysteme abhängig.

| Erschwerte Einstiegsbedingungen in die schöne, neue e-Welt

Umso mehr verwundert es, unter welchen Bedingungen die öffentlichen Ver-
waltungen in Bund, Länder und Kommunen in den letzten Jahren den Einstieg
ins E-Government vollzogen haben. Um die Jahrtausendwende, zu einer Zeit
also, in der die Privatwirtschaft (gerade) noch im kapitalmarktgetriebenen In-
ternet-Hype taumelte, sah man sich auf Seiten der politischen Repräsentanten
von Bund, Länder und Kommunen offenbar derart unter Zugzwang gesetzt,
nicht als hoffnungslos "rückständig" abgestempelt zu werden, dass man sich
kurzerhand dazu entschloss, mit wohlklingenden Initiativen wie "Bund Online
2005", "Rheinland-Pfalz 24", "Initiative Kommune 2004" usw. öffentlichkeits-
wirksam die ernsthafte Absicht zu bekunden, innerhalb weniger Jahre alle
Verwaltungsprozesse, die sich sinnvoll digitalisieren lassen, auch tatsächlich
als E-Government-Anwendungen zu realisieren.




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Eine Herausforderung wurde offenbar: Woher sollte man innerhalb so kurzer
Zeit in den eigenen Reihen so viele Verwaltungsmitarbeiter nehmen, die im
Bereich der Informations- und Kommunikationstechnik über ausreichendes
Know-How verfügen, um im Bereich der Beschaffung von für E-Government-
Zwecke sinnvoller Hardware und Software sowie der daran häufig unmittelbar
angedockten Vergabe von Beratungs- und Support-Dienstleistungen die richti-
gen Investitionsentscheidungen zu treffen? Bekanntermaßen ist es, im Gegen-
satz zu Unternehmen in der Privatwirtschaft, in öffentlichen Einrichtungen nicht
ohne Weiteres möglich, die Belegschaft an diese Herausforderungen einiger-
maßen schnell anzupassen. Auch fällt es erheblich schwerer, ältere Mitarbeiter
in unkündbarer Position noch dazu zu motivieren, sich entsprechend weiterzu-
bilden.

Folglich kann man in öffentlichen Einrichtungen allenfalls bei routinemäßigen
Neueinstellungen zum Ausgleich des "natürlichen" Fluktuation verstärkt darauf
achten, dass sich unter den Neuen auch Leute mit entsprechendem Know
How finden. Gerade in Zeiten des Internet-Hypes, als Goldgräberstimmung
herrschte, war jedoch die "öffentliche Hand" für junge, IT-affine Berufseinstei-
ger nicht sonderlich attraktiv.

| Öffentliche IT-Investitionsentscheidungen - die falschen (IT-)Berater?

Öffentliche Einrichtungen, die sich bereits früh dazu ermutigt sahen, die von
den politischen Repräsentanten verkündeten e-Government-Initativen in der
eigenen Verwaltungspraxis umzusetzen, waren und sind daher teilweise bis
zum heutigen Tage häufig auf ein erhebliches Maß an externer IT-Berater-
Expertise angewiesen. Letztere hatten und haben jedoch mit der Begleitung
derartiger Projekte vorwiegend in der Privatwirtschaft Erfahrung und verfügen
primär über entsprechende Projektreferenzen mit Hard- und Software-
Produkten von einigen wenigen großen Herstellern, die mit ihren oftmals pro-
prietären und wartungskostenintensiven Produkten teils in oligopolistischen,
teils sogar quasi-monopolistischen Strukturen die IT-Weltmärkte kontrollieren.

Wenn sich eine öffentliche Einrichtung, wie inzwischen in der Bundesrepublik
Deutschland tausendfach geschehen, für die Realisierung einer entsprechen-
den E-Government-Lösung auf der Basis solcher proprietärer Hard- und Soft-
ware-Lösungen einiger weniger privatwirtschaftlicher Unternehmen entschei-
det, begibt sie sich - und damit indirekt auch die von ihren Entscheidungen




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abhängigen Bürger – mit Hilfe öffentlicher Steuergelder in eine relativ weitrei-
chende Abhängigkeit von Produktstrategen, Programmierern und Administrato-
ren derartiger proprietärer Produkte.

Weitreichend ist die Abhängigkeit deshalb, weil es für die öffentlichen Einrich-
tungen zwar theoretisch durchaus immer wieder Exit-Optionen in Form von
Umstiegsentscheidungen hin zu alternativen Produkten gibt, sich ein derartiger
Umstieg jedoch faktisch unter den Bedingungen der Notwendigkeit eines lau-
fenden Verwaltungsbetriebs und entsprechender Umschulungsanforderungen
bei den Mitarbeitern nur selten relativ problem- und kostenarm realisieren
lässt.

| „Relative Anbieterunabhängigkeit“ als neues Entscheidungskriterium?

Aus dem bisher Gesagten wird verständlich, warum Software-Produkte, die
einer sogenannten "Open Source"-Lizenz unterliegen, im Allgemeinen und das
Betriebssystem "Linux" im Besonderen zumindest in politischen Diskursen
immer häufiger als eine Alternativlösung thematisiert werden, mit deren Hilfe
sich öffentliche Einrichtungen zumindest teilweise aus der Abhängigkeit von
Herstellern proprietärer Produkte befreien können und dabei u. U. sogar noch
Geld sparen können - ein Argument, das in Zeiten leerer öffentlicher Kassen
selbst dann nicht zu unterschätzen ist, wenn man auf der Grundlage seriöser
Kalkulationen nicht selten zu dem Schluss kommen wird, dass Open-Source-
Software (OSS), die an die individuellen Bedürfnisse des Auftraggebers ange-
passt ist, stabil und sicher läuft und darüber hinaus laufend mit Bugfixes und
neuen Programm-Features versorgt wird, auch nicht umsonst zu haben ist.

Der wesentliche Vorteil von OSS gegenüber proprietären Software-Lösungen
liegt vielmehr in der offenen Zugänglichkeit der Programm- Quellen für Jeder-
mann und der damit verbundenen "relativen Herstellerunabhängigkeit" des
Lebenszyklus` des Software-Produkts. Wenn sich ein Hersteller proprietärer
Software - etwa aufgrund einer drohenden Insolvenz oder eines Strategie-
wechsels - dazu entschließt, den Support für eine bestimmte Version seines
womöglich millionenfach installierten kostenpflichtigen Programms einzustellen
oder dafür nach Ablauf des Wartungsvertrags in Neuverträgen einen deutlich
höheren Preis zu verlangen, sehen sich alle Kunden dieses Herstellers vor die
Wahl gestellt, entweder diese Entscheidung mitzutragen oder aber – was zum




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Teil mit erheblichem Kosten verbunden ist – auf ein vergleichbares Produkt
eines Mitbewerbers zu "migrieren".

Ändern sich dagegen - im Falle des Einsatzes von Open-Source-Software - auf
Seiten des IT-Dienstleistungsunternehmens, das sich für öffentliche Einrich-
tungen eine Zeit lang auf Vertragsbasis um die Produktpflege, -anpassung und
-administration kümmert, bei Vertragsneuerung die Bedingungen wesentlich zu
ungunsten der Kunden, können die davon betroffenen öffentlichen Verwaltun-
gen nach Ablauf des Vertrages den letzten Stand des Software-Quelltextes
behalten und in einer erneuten Ausschreibung eine andere Firma zu mögli-
cherweise besseren Bedingungen damit beauftragen, die Produktpflege und -
administration der Vorgängerfirma fortzusetzen.

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