Einleitung: "Der Markttest kommunaler Inhouseleistungen"

Der Markttest kommunaler Inhouseleistungen Inhaltsübersicht Abbildungsverzeichnis XI Tabellenverzeichnis XIII Geleitwort XVII Danksagung XIX 1 Einführung 1 1.1 Einleitung.............................................................................................. 1 1.2 Einführung in den Kontext der Verwaltungsreform ............................. 2 1.3 Problemstellung .................................................................................... 7 1.4 Zentrale Fragestellung der Untersuchung........................................... 14 1.5 Ökonomische Verhaltensannahmen und Wertungen.......................... 15 1.6 Gang der Untersuchung und Untersuchungsdesign............................ 16 2 Einführung von Marktwettbewerb zwischen kommunalen Inhousebetrieben und externen Anbietern (In-Wettbewerbsetzung) 19 2.1 Funktionsfähiger Marktwettbewerb - ein Instrument zur Ergebnisoptimierung kommunaler Inhouseleistungen?...................... 20 2.2 Die Inwettbewerbsetzung kommunaler Inhousebetriebe und deren Abhängigkeit vom Verhalten kommunaler Akteure................. 49 2.3 Die Bedeutung formaler Institutionen für die Inwettbewerbsetzung kommunaler Dienstleistungen ......................... 77 3 Der Markttest - ein geeignetes Verfahren zur Inwettbewerbsetzung ? 97 3.1 Markttest – Ansätze, Definitionen und Verfahrensmodelle ............... 97 3.2 Inwettbewerbsetzung und Wettbewerb als Prozess .......................... 114 3.3 Wesentliche Voraussetzungen für Marktwettbewerb ....................... 116 3.4 Aktivierung von Marktwettbewerb – Das Konzept des marktpreisgebundenen Kontrahierungszwangs und die Bedeutung der Budgetwirksamkeit innerer Verrechnungen............. 133 VII Inhaltsübersicht 3.5 Durchführung von Marktwettbewerb ............................................... 138 3.6 Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit............................................... 165 3.7 Marktaustritt des internen Dienstleistungsbetriebes......................... 169 3.8 Vollendung des Bezugs- und Analyserahmens ................................ 173 3.9 Hypothetische Anforderungen an ein Markttestdesign .................... 174 3.10 Kritik des normativen Anforderungskatalogs................................... 177 4 Empirische Befunde zum Markttestverfahren 183 4.1 Zielsetzung der empirischen Untersuchung...................................... 183 4.2 Quantitatives Forschungsdesign ....................................................... 183 4.3 Quantitative Befunde ........................................................................ 188 4.4 Qualitatives Forschungsdesign ......................................................... 213 4.5 Qualitative Befunde .......................................................................... 215 5 Hypothesenbewertung 253 5.1 Thesen zur Harmonisierung von Wettbewerbsverzerrungen............ 253 5.2 Thesen zu den Anforderungen an ein Markttestverfahren................ 254 5.3 Thesen zu den Handlungsmodellen .................................................. 257 6 Abschlussbewertung des Markttestverfahrens 259 6.1 Markttestverfahren............................................................................ 259 6.2 Innovationen, Potenziale, Grenzen von Marktvergleichen............... 260 6.3 Risiken und Chancen von Marktvergleichen.................................... 262 6.4 Erfolgsfaktoren ................................................................................. 269 6.5 Anforderungen an funktionsfähige Markttestverfahren ................... 270 6.6 Das Verfahrensmodell ...................................................................... 272 6.7 Erste Umsetzungsschritte.................................................................. 274 7 Schlussfolgerungen und Ausblick 275 8 Anlagen 279 8.1 Anlage A-1: Fragebogen................................................................... 280 VIII Der Markttest kommunaler Inhouseleistungen 8.2 Anlage A-2: Bewertungsbogen zum Fragebogen ............................. 281 8.3 Anlage B: Haushaltsplan Techn. Dienste Ludwigsburg................... 282 8.4 Anlage C: Organigramm Technische Dienste Ludwigsburg vor Inwettbewerbsetzung ........................................................................ 283 8.5 Anlage D: Auftragsformular Stadt Ludwigsburg ............................. 284 8.6 Anlage E: Buchungsmaske Leistungserfassung Stadt Ludwigsburg ..................................................................................... 285 8.7 Anlage F: Organigramm Technische Dienste Ludwigsburg nach Inwettbewerbsetzung................................................................ 286 8.8 Anlage G: Erlösrechnung Technische Dienste 2002 ........................ 287 8.9 Anlage H: Leistungsverzeichnis (Ausschnitt) Stadt Ludwigsburg ..................................................................................... 288 8.10 Anlage I: Organigramm der Technischen Betriebsdienste Reutlingen ......................................................................................... 289 8.11 Anlage J: Organigramm des Baubetriebsamtes Freudenstadt .......... 290 9 Literaturverzeichnis 291 10 Abkürzungsverzeichnis 319 11 Rechtsprechungsverzeichnis 323 12 Inhaltsverzeichnis 325 IX Der Markttest kommunaler Inhouseleistungen 1 Einführung 1.1 Einleitung Lag der Schwerpunkt öffentlicher Verwaltungstätigkeit in Deutschland vor dem ausgehenden 19. Jahrhundert bei den Aufgaben „äußere Sicherheit“, „in- nere Ordnung“ und „Ressourcensicherung“, verschob sich dieser Schwer- punkt gegen Ende des 19. Jahrhunderts zu den Dienstleistungs-, Versor- gungs- und Entwicklungsaufgaben (Sensburg 2004, 21; Clasen et al. 1995, 11; Cronauge 1995, 40). Hierbei wurden von der öffentlichen Hand insbe- sondere wirtschaftliche Dienstleistungsbereiche im Interesse der Bevölke- rung (Daseinsvorsorge1) sowie zur Eigenbedarfsdeckung übernommen bzw. aufgebaut (vgl. Ronellenfitsch 2004a, 8; Stölting 2001,21ff.; Clasen et al. 1995, 11; Cronauge 1995, 40). Die Eigenproduktion von wirtschaftlichen Dienstleistungen wurde schließlich Teil einer Identität des öffentlichen Sek- tors, die eng mit dem Bestreben verbunden war, eine flächendeckende Ver- sorgung der Bevölkerung mit Gütern der Daseinsvorsorge bereitzustellen so- wie gesellschaftlich unerwünschte Folgen des marktwirtschaftlichen Steue- rungssystems (Marktversagen) zu kompensieren (vgl. Harms 2001, 26; Cla- sen et al. 1995, 11; Naschold 1995a, 19f.). Ausdruck dieser Identität ist auch eine historisch vermittelte Arbeitsteilung zwischen privaten und öffent- lichen Körperschaften, die bis heute weithin unter dem Begriff „Subsi- diarität“ thematisiert worden ist (vgl. Jarass 2002, 64; Harms 2001, 26). Wenn im Rahmen dieser Arbeit die Frage nach einem funktionsfähigen marktlichen Wettbewerbsansatz für kommunale Inhouseleistungen aufgewor- fen wird, dann drängen sich zwei konkurrierende Fragen auf: (1.) weshalb Marktwettbewerb einführen und nicht gleich privatisieren bzw. (2.) weshalb die historisch gewachsene, nichterwerbswirtschaftlich geführte Dienstleis- tungsproduktion der öffentlichen Hand in Frage stellen? Es gilt folglich eine glaubwürdige und überzeugende Legitimation für die Einführung von Marktwettbewerb öffentlicher Dienstleistungsproduktion zu finden, d.h. die Wirkungen des Marktwettbewerbs müssen für den öffentlichen Sektor vorhersehbar und nutzbringend sein. Soll das Marktprinzip dem der nicht-er- werbswirtschaftlichen Eigenproduktion vorgezogen werden, dann stellt sich daher zunächst die Frage nach den Innovationen, Potenzialen und den Gren- zen des Marktwettbewerbs. Das folgende Kapitel geht auf diese Fragen ein 1 Beim Begriff der „Daseinsvorsorge“ geht es um die Vorstellung von einem Staat, der aktiv eine gerechte Sozialordnung hervorzubringen sucht. Daseinsvorsorge im infrastrukturellen Bereich ist zunächst Grundversorgung der Bürger. Das Konzept der Daseinsvorsorge be- gründete in Deutschland die Leistungsverwaltung (Berschin 2000, 8; Badura 1963, 188; Forsthoff 1938, 6).