Management in der öffentlichen Verwaltung

978-3-7910-2751-7 Hopp/Göbel, Management in der öffentlichen Verwaltung/3. Auflage © 2008 Schäffer-Poeschel Verlag (www.schaeffer-poeschel.de) 1 1 Die öffentliche Verwaltung als Gegenstand modernen Managements: Funktionen, Strukturen und Probleme Die öffentliche Verwaltung hat sich bis zu Beginn der 90er-Jahre Lernziele vor allem an rechts-, politik- und verwaltungswissenschaftli- chen Erkenntnissen und Vorgaben orientiert. Bis dahin wurden betriebswirtschaftliches Wissen und Managementmethoden nur sehr dosiert für das Handeln der Verwaltungen eingesetzt. Spä- testens mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells wird mit Nachdruck versucht, Betriebswirtschaft und Management in stärkerem Maße zur Qualitätsverbesserung und Effizienzstei- gerung einzusetzen. Dennoch können die Methoden, die in den privaten Unternehmen erfolgreich zum Einsatz gekommen sind, nicht immer unmittelbar auch in Verwaltungsorganisationen verwendet werden. Das Kapitel 1 thematisiert die spezifischen Strukturen und Problemlagen der öffentlichen Verwaltung. In diesem Kapitel soll der Leser s die spezifischen Funktionen, Strukturen und Probleme der öffentlichen Verwaltung kennen lernen, s die Besonderheiten der Verwaltung als Gegenstand des modernen Managements erkennen, s die gegenwärtigen Probleme der Kommunalverwaltungen aufzeigen und s den Begriff Verwaltungsmanagement in Grundzügen herlei- ten und einordnen. 1.1 Funktionen und Strukturen der Kommunalverwaltung Die öffentliche Verwaltung ist ein besonderer Gegenstand für das Besonderheiten moderne Management. Dies müssen bisweilen auch Unterneh- der Verwaltung mensberater feststellen, die im Bereich der öffentlichen Verwal- tung jene Konzepte realisieren wollen, mit denen sie im privaten Sektor erfolgreich gewesen sind. Viele Strategien und Maßnahmen, die in der gewerblichen Wirtschaft funktionieren, sind in der öffentlichen Verwaltung nicht in jedem Fall geeignet, um die Qua- 2 Die öffentliche Verwaltung als Gegenstand modernen Managements lität der Aufgabenbewältigung oder die ökonomische Effizienz des Verwaltungshandelns zu gewährleisten. Mitunter scheitern Bera- tungsprojekte, weil die besonderen Rahmenbedingungen der Ver- waltung nicht ausreichend berücksichtigt werden. Wenn es um das Management in der Kommunalverwaltung geht, müssen die spezifischen Rahmenbedingungen des dreigliedrigen Verwaltungs- systems beachtet werden. Ein kurzer Blick auf Funktionen, Auf- gaben und Strukturen der Kommunalverwaltung ist deshalb not- wendig. 1.1.1 Funktionen und Aufgaben Unterschiede zu Wirt- Aufgrund ihrer besonderen Funktion haben Verwaltungsorganisa- schaftsunternehmen tionen als Gebietskörperschaften einerseits Gemeinsamkeiten, andererseits markante Unterschiede zu privaten Wirtschaftsunter- nehmen. »Gebietskörperschaften sind nichts anderes als Non-Pro- fit-Organisationen, die wie alle anderen Wirtschaftsunternehmen zielgerichtete, produktive, soziale, offene Systeme darstellen. Gebietskörperschaften sind mit Mehrproduktdienstleistungsun- ternehmen vergleichbar. Von privaten Wirtschaftsunternehmen unterscheiden sie sich dahingehend, dass ihre spezifischen Ziele sich nicht im übergeordneten Existenzziel der Gewinnerzielung bündeln, sondern die einzelnen Sachziele nebeneinander bestehen, die idealtypisch aus den gesellschaftlichen Willensbildungsprozes- sen der Bürger hergeleitet sind« (Lang, E. 1996 S. 12). Verfassungs- rechtliche und politische Voraussetzungen sind dem gemäß zu berücksichtigen. Rechtliche Stellung Die Stellung der kommunalen Verwaltungen ergibt sich aus der Kommunal- dem Grundgesetz, in dem die Grundstruktur des öffentlichen Sek- verwaltung tors festgelegt ist. Besonders maßgeblich sind die Art. 20 und 28 GG. Art. 20 regelt die Gewaltenteilung, die vorsieht, dass drei voneinander unabhängige Gewalten existieren: die Judikative, die Legislative und die Exekutive. Die Letztere ist wiederum differen- ziert in Regierung und Verwaltung, wobei festgelegt ist, dass der Regierung die grundsätzliche Organisationsgewalt obliegt, die sich zum Beispiel auf die Auflösung, die Veränderung und die Neubil- dung ganzer Verwaltungseinheiten bezieht. Weniger gravierende Veränderungen in Aufbau- und Ablauforganisation können eigen- verantwortlich durch die Verwaltung selbst vorgenommen werden. Überdies sieht das Grundgesetz eine föderale Struktur vor, was bedeutet, dass sich der Staatsaufbau aus zwei voneinander unab- hängigen staatlichen Ebenen, dem Bund und den Bundesländern, konstituiert (vgl. Damkowski, W./Precht, C. 1995 S. 133). Funktionen und Strukturen der Kommunalverwaltung 3 In Art. 28 Absatz 2 GG wird den Gemeinden das Recht gewährt, »… alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.« Daraus ergibt sich die dritte Ebene des Verwaltungsaufbaus. Das Prinzip kommu- naler Selbstverwaltung bestimmt, dass die Gemeinden gegenüber der Bundes- und der Landesebene eine relative Unabhängigkeit haben, obwohl sie keinen Staatscharakter besitzen (vgl. Köster, R. 2003a S. 18 ff.). Kommunalverwaltungen können z. B. keine forma- len Gesetze erlassen, sie haben lediglich das Satzungsrecht. Die Verwaltungsorganisationen der kommunalen Ebene sind in das rechtliche und strukturelle Gefüge des dreigliedrigen Ver- waltungsaufbaus eingebunden. Die Möglichkeiten und Grenzen der kommunalen Verwaltung ergeben sich aufgrund der verfas- sungsrechtlichen Voraussetzungen. Von besonderer Bedeutung sind der föderale Staatsaufbau und das verbriefte Recht auf kom- munale Selbstverwaltung. Inzwischen ist die kommunale Selbstverwaltung auch in der Euro- Europäische päischen Union ein akzeptiertes Strukturprinzip. Dies ist insofern Richtlinien von besonderer Bedeutung, als ein Großteil der Gesetze in der Bun- desrepublik Deutschland durch Richtlinien der EU verursacht sind und viele dieser Gesetze auf Ebene der Kommunen umgesetzt wer- den müssen. So betont der Oberbürgermeister der Landeshaupt- stadt Stuttgart Dr. Wolfgang Schuster anlässlich der Europakonfe- renz des Landeskreises Ludwigsburg (vgl. Haas, R./Hopp, H./Kese, V. 2008) hinsichtlich des 2007 neu formulierten EU-Vertrages: »In den Verhandlungen war es den kommunalen Vertretern wichtig, dass im künftigen Artikel 4 des EU-Vertrages ein Passus aufgenom- men wurde, der die lokale Selbstverwaltung als Bestandteil der Identität der Mitgliedstaaten ausdrücklich anerkennt. Die kom- munale Selbstverwaltung ist ein unverzichtbares Ordnungsprin- zip, das von allen akzeptiert werden muss« (Schuster, W. 2008 S. 34). Weitere Verfassungsbestimmungen geben Aufschluss darüber, Sozialstaatsprinzip welche inhaltlichen Funktionen Staat und Verwaltung zu erfüllen haben. Damkowski/Precht betonen, dass vor allem aus dem Sozial- staatsprinzip (Art. 20 Absatz 1 GG), aus der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Absatz 1 GG) wie auch aus dem Grundrechts- katalog hervorgeht, dass der Staat primär die Verpflichtung hat, das Gemeinwohl zu erhalten und zu fördern. Das nur schwer materiell zu bestimmende Gemeinwohl muss im Einzelfall durch entspre- chende legislative bzw. politisch-administrative Entscheidungen definiert werden. Dabei sind die Chancengleichheit und der gerechte soziale Ausgleich durch Formen der Umverteilung zu 4 Die öffentliche Verwaltung als Gegenstand modernen Managements gewährleisten. Daraus folgt, dass Staat und Verwaltung nicht belie- big entscheiden dürfen, ob und welche Aufgaben bzw. Dienstleis- tungen sie durch ihr Handeln gewährleisten (vgl. Damkowski, W./ Precht, C. 1995 S. 134). Funktion der Die Funktion der öffentlichen Verwaltung liegt primär in der Verwaltung Durch- bzw. Umsetzung jener kollektiv verbindlichen Entschei- dungen, die im Rahmen der gesetzgebenden Gewalt (Bundestag und Landesparlamente) formuliert worden sind. Dabei ist in vielen Fällen die Ebene der Kommunalverwaltung (Kreise, Städte und Gemeinden) für die Sicherstellung der damit verbundenen Aufga- ben verantwortlich. Das heißt, Gesetze und Rechtsverordnungen, die auf Bundes- oder Landesebene erarbeitet werden, führen auf der Ebene der kommunalen Selbstverwaltung fast immer zu neuen Aufgaben bzw. zu Ausweitungen bereits bestehender Aufgaben. Wie das Zusammenspiel zwischen staatlicher Gesetzgebung und kommunaler Aufgabenbewältigung funktioniert, lässt sich an einem konkreten Beispiel deutlich machen.

978-3-7910-2751-7 Hopp/Göbel, Management in der öffentlichen Verwaltung/3. Auflage © 2008 Schäffer-Poeschel Verlag (www.schaeffer-poeschel.de) IX Inhaltsverzeichnis Vorwort zur dritten Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V Vorwort zur ersten Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIV 1 Die öffentliche Verwaltung als Gegenstand modernen Managements: Funktionen, Strukturen und Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.1 Funktionen und Strukturen der Kommunal- verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.1.1 Funktionen und Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1.1.2 Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.1.3 Rechtliche Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . 10 1.2 Fallbeispiel Bürohausen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.3 Was heißt Verwaltungsmanagement? . . . . . . . . . 14 Wiederholungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Lösungshinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2 Kommunalverwaltung im stetigen Wandel . . . . . 22 2.1 Neues Steuerungsmodell: Verheißungen und Realitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2 Relevante Trends . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.3 Auswirkungen der Trends auf das Organisations- und Personalmanagement des öffentlichen Sektors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Wiederholungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Lösungshinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3 Grundzüge des New Public Managements . . . . . 48 3.1 Total Quality Management und Lean Management 48 3.2 Outcome- und outputorientierte Steuerung: der KGSt-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 3.3 Normatives Management: Leitbilder . . . . . . . . . . 60 3.3.1 Dreidimensionale Ausrichtung von Leitbildern 62 3.3.2 ¾ußere und innere Relevanz von Leitbildern . . . 64 3.3.3 Entwicklung von Leitbildern . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.4 Strategisches Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.4.1 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.4.2 Strategisches Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3.4.3 Balanced Scorecard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 X Inhaltsverzeichnis 3.4.4 Outcome: Wirkungsorientierte Steuerung und Qualitätsmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 3.4.4.1 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 3.4.4.2 Qualität und Qualitätsmanagement . . . . . . . . . . 86 3.4.4.3 Qualitätsmanagement im Bürgeramt . . . . . . . . . . 92 3.4.4.4 Qualitätsindikatoren, Qualitätsstandards und kontinuierlicher Verbesserungsprozess . . . . 97 3.4.4.5 Qualität und Wettbewerb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 3.4.4.6 Qualitätsmanagementsysteme . . . . . . . . . . . . . . . 103 3.4.5 Produkte und Produktbildung . . . . . . . . . . . . . . . 107 3.4.5.1 Was ist ein Produkt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 3.4.5.2 Notwendige Maßnahmen im Rahmen der Produktbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 3.4.5.3 Kontraktmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 3.4.6 Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 3.4.6.1 Dezentrale Ressourcenverantwortung . . . . . . . . . 122 3.4.6.2 Flache Hierarchien: Fachbereichsmodell . . . . . . . 125 3.4.7 Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 3.5 Operatives Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 3.5.1 Produktmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 3.5.2 Operatives Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 3.5.3 Budgetierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 3.5.4 Kosten- und Leistungsrechnung . . . . . . . . . . . . . . 141 3.5.5 Kennzahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 3.5.6 Berichtswesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3.5.7 Operatives Organisations- und Personal- management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 3.6 New Public Management und Good Governance 152 Wiederholungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Lösungshinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 4 Organisationsmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 4.1 Grundlagen der Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . 162 4.2 Von der Gesamtaufgabe zur Organisation . . . . . . 165 4.2.1 Aufgabenanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 4.2.2 Arbeitsanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 4.2.3 Aufgabensynthese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 4.2.4 Arbeitssynthese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 4.3 Elemente der Aufbauorganisation . . . . . . . . . . . . 172 4.3.1 Merkmale von Organisationseinheiten und ihre Bildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 4.3.2 Stellen und Gremien als Arten von Organisationseinheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 4.3.3 Zusammenfassung von Organisationseinheiten . . 181 4.3.4 Gestaltung der Beziehungen zwischen Organisationseinheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Inhaltsverzeichnis XI 4.3.4.1 Gestaltung der Leitungsbeziehungen . . . . . . . . . . 186 4.3.4.2 Formale Koordinationsinstrumente . . . . . . . . . . . 190 4.3.4.3 Informale Beziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 4.3.5 Primär- und Sekundärorganisation . . . . . . . . . . . . 193 4.4 Projektmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 4.4.1 Kennzeichnung eines Projektes . . . . . . . . . . . . . . 195 4.4.2 Grundprobleme des Projektmanagements . . . . . . 196 4.4.3 Sachliche Projektplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 4.4.4 Projektorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 4.4.5 Personal und Projekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 4.4.6 Voraussetzungen für erfolgreich durchgeführte Projekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 4.5 Prozessmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 4.5.1 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 4.5.2 Kennzeichnung eines Prozesses . . . . . . . . . . . . . . 209 4.5.3 Vorgehensmodell zur Prozessgestaltung . . . . . . . 211 4.5.4 Aktionsträger im Prozessmanagement . . . . . . . . 217 4.6 Management des organisatorischen Wandels . . . 219 4.6.1 Vorbemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 4.6.2 Vorgehensmodelle des organisatorischen Wandels 222 4.6.2.1 Organisationsgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 4.6.2.2 Organisationsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 4.6.2.3 Organisationsentwicklung als konzept- orientierter Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 4.6.2.4 Externe Berater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 4.6.2.5 Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren von Veränderungsprozessen . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 4.