Kommunales Leasing als ein mögliches Instrument zur Linderung kommunaler Geldnot in Zeiten notwendiger Infrastrukturinvestitionen

Kommunales Leasing als ein mögliches Instrument zur Linderung kommunaler Geldnot in Zeiten notwendiger Infrastrukturinvestitionen Michael Marek Neue Folge Nr. 79 ISSN 1438-4620 Fakultät für Wirtschaftswissenschaften Universität Paderborn Warburger Str. 100 D - 33098 Paderborn November 2002 Die Arbeitspapiere im Internet: http://econweb.uni-paderborn.de/WiWi/Arbeitspapiere Zusammenfassung Die klassische Kreditfinanzierung der kommunalen Haushalte hat sich zwar in der Vergangenheit bewährt, stößt aber in Zeiten kommunaler Geldnot zu- nehmend an ihre Grenzen. Die schwache Konjunktur und die Steuerrefor- men der letzten Jahre haben die Kommunen in massive finanzielle Bedräng- nis gebracht. Darüber hinaus treibt die Übertragung von Aufgaben des Bun- des und der Länder an die Gemeinden deren Ausgaben zusehends in die Höhe. Hier könnte das kommunale Leasing als mögliche Alternative Abhilfe schaffen. Dieses Arbeitspapier wägt nach einer einleitenden Beschreibung des kommunalen Leasing und der Finanzierung durch Leasingkonstruktio- nen die Vor- und Nachteile des kommunalen Leasing ab und klärt, in wel- chen Fällen sich diese Finanzierungsform für öffentliche Investitionen lohnen kann. Abstract The usual credit financing of municipal budgets has been established in the past, but in times of less public money it abuts on limits. Because of the de- creasing economic activity and the latest tax reforms by the German Gov- ernment, the municipality gets more and more into massive financial trouble. Additional to that the assignment of tasks from the federal government and the federal states to the municipalities increases their expenditures. As a possible alternative the municipal leasing could produce relief in this case. After a description of municipal leasing and the financing of municipal in- vestment with leasing constructions, this working paper weighs up the pros and cons of municipal leasing and clarifies in which cases this financing in- strument can be useful for public investments. Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung .......................................................................................................... 1 2. Kommunale Infrastrukturprojekte ................................................................... 2 3. Kennzeichen des Leasing ................................................................................ 3 3.1. Begriff des Leasing...................................................................................... 3 3.2. Erscheinungsformen des Leasing ............................................................... 4 3.3. Vertragsformen des Leasing........................................................................ 9 3.4. Ausgestaltung der Leasingraten ................................................................ 12 4. Leasingfinanzierung öffentlicher Investitionen............................................ 13 4.1. Grundstruktur einer kommunalen Leasingkonstruktion ............................. 13 4.2. Zurechnung beim kommunalen Leasing.................................................... 14 4.3. Rahmenbedingungen des kommunalen Leasing ...................................... 16 4.4. Aufsichtsrechtliche Genehmigungspflicht auf kommunaler Ebene............ 17 4.5. Kommunales Leasing in der Praxis ........................................................... 18 4.6. Vor- und Nachteile des kommunalen Leasing ........................................... 19 4.6.1. Vorteile ............................................................................................. 19 4.6.2. Nachteile .......................................................................................... 21 5. Kommunales Leasing als wirtschaftliche Alternative ................................. 22 6. Literaturempfehlungen................................................................................... 25 1. Einleitung Nach geltendem Haushaltsrecht sind die Kommunen verpflichtet, Wirtschaft- lichkeitsberechnungen durchzuführen, wenn sie öffentliche Investitionen täti- gen wollen (oder müssen). Aufgrund einer oftmals ausschließlich quantitati- ven Vergleichsrechnung (Kosten-Nutzen-Analyse, Kostenwirksamkeitsanaly- se) fällt die Wahl der Finanzierungsform zumeist auf eine Kommunalkreditfi- nanzierung, mit deren Hilfe in Eigenregie versucht wird, große Investitions- projekte zins- bzw. kostengünstig zu finanzieren. Das böse Erwachen kommt oftmals nach der ersten Kostenkorrektur, falls der anvisierte (Kosten-)Rahmen bei weitem überschritten wird. Zwangsläufi- ge Folge eines meist notwendigen Nachtragshaushalts ist eine noch stärkere finanzielle Belastung der öffentlichen Hand. Dies führt u.a. dazu, dass der Saldo des Verwaltungshaushaltes, dessen Überschuss (freie Spitze) durch Zuführung zum Vermögenshaushalt einerseits für weitere, dringend erforder- liche Investitionen und andererseits zur Tilgung von bestehenden Krediten verwendet werden kann, den negativen Saldo aus dem Vermögenshaushalt zumeist nicht mehr ausgleichen kann. Dies führt wiederum zu einer Aufnah- me neuer Kredite. Erforderliche Kredittilgungen unterbleiben zwangsläufig ganz. Das kommunale Finanzierungsdefizit erhöht sich kontinuierlich. Die Schuldenschraube dreht sich immer weiter. Eine Senkung des sich bereits über Jahre hinweg deutlich herausgebildeten Defizits ist nicht in Sicht. Die derzeitige Situation kann recht plastisch und teilweise provokant mit 1 „Geldnot“ beschrieben werden. Den Städten, Gemeinden und Kreisen wird eine tiefe strukturelle Krise attestiert. Diese Situation hat sich inzwischen zwar verbessert, aber ein struktureller Wandel ist noch nicht in Sicht. Wäh- rend zunehmend Forderungen nach Entlastung der Haushalte - ein Ausweg aus der finanziellen Engpasssituation wird in der Reduzierung der Ausgaben gesehen - oder einer Abkehr von der traditionellen Kameralistik hin zur Ein- führung eines betriebswirtschaftlichen Rechnungswesens laut werden, sieht die Umsetzung in der Realität anders aus. 1 o.V.: Städte geraten immer stärker in Geldnot, in: Frankfurter Rundschau, Nr. 260 vom 08.11.2001, S. 9. 1 2. Kommunale Infrastrukturprojekte Die Frage, ob und inwieweit kommunales Leasing die Geldnot in den Kom- munen lindern und ein Weg zur Realisierung künftiger kommunaler Investi- tionen sein kann, zielt auf die Errichtung und Finanzierung kommunaler In- frastrukturprojekte ab. Infrastrukturprojekte sind ihrer Natur nach Projekte zur Bereitstellung von Kollektivgütern mit Investitionscharakter, was die Verbindung des Infrastruk- turbegriffes mit dem Begriff des öffentlichen Gutes verdeutlicht. Der Begriff des öffentlichen Gutes umfasst die Gesamtheit aller Güter und Leistungen, die aufgrund von staatlichen Entscheidungen unter Einsatz öffentlicher Mittel erstellt werden. Öffentliche Güter sind dadurch charakterisiert, dass erstens der Ausschluss nicht zahlender Konsumenten nicht möglich ist (Nichtan- wendbarkeit des Ausschlussprinzips) und zweitens keine Rivalität im Kon- sum besteht (Nichtanwendbarkeit des Rivalitätsprinzips). Falls private Unter- nehmen diese Güter anbieten würden, wäre es nur unter sehr großen An- strengungen möglich, einen angemessenen Preis für die Güter am Markt zu erzielen. So ist es für private Unternehmen allein oftmals nicht rentabel, öf- fentliche Güter anzubieten. Da es für die Wohlfahrt und das Funktionieren eines Staates unabdingbar ist, öffentliche Güter bzw. entsprechende Infrastruktursysteme zu errichten und zu unterhalten, hat sich im Rahmen der Infrastrukturpolitik als ein wirt- schaftspolitisches Ziel die Versorgung mit öffentlichen Gütern (Infrastruktur- ausstattung) herausgebildet. Schon Adam Smith forderte 1776 diese Infra- struktursysteme, indem er betonte, dass der Staat für die Allgemeinheit nütz- liche Einrichtungen fördern und unterhalten solle, die ein Einzelner oder eine 2 kleine Gruppe aus eigenem Interesse nicht betreiben könnten. Diesem Ziel und dieser Aufgabe sind auch heute noch grundsätzlich alle Gebietskörper- schaften (Bund, Länder und Kommunen) verpflichtet. 2 Vgl. Smith, A.: Der Wohlstand der Nationen - eine Untersuchung seiner Natur und sei- ner Ursachen, London, 1776, hrsg. von Recktenwald, H.C., München 1974, S. 612. 2 Die Erstellung und Erneuerung der Infrastruktur ist allerdings primär eine von den Kommunen zu erfüllende Aufgabe. So stellen etwa die Gemeinden, als ein Teil der Kommunen, zwei Drittel der öffentlichen Infrastruktur bereit. Um Infrastrukturinvestitionen, denen sicherlich eine große Bedeutung zu- kommt, trotz des engen finanziellen Rahmens realisieren zu können, gilt es, den theoretischen Möglichkeiten zur Haushaltsentlastung bzw. - konsolidierung in der Praxis mehr Aufmerksamkeit zu schenken. Neben ein- zelnen teilweise recht erfolgreich praktizierten Organisationsmodellen (z.B. Betreibermodell, BOT-Modell, Kooperationsmodell, Dienstleistungsmodell, Konzessionsmodell oder Contractingmodell), die auf unterschiedlichste Wei- se finanziert werden können (Fördermittel, Kredite, kommunal verbürgte Darlehen, Forfaitierung, Factoring oder stille Beteiligungen), gewinnt das kommunale Leasing als ein neues Finanzierungsinstrument an Bedeutung. 3. Kennzeichen des Leasing 3.1. Begriff des Leasing 3 Obwohl das Leasinggeschäft eine lange Tradition hat, existiert eine einheit- liche Definition des Leasing (aus dem Englischen: to lease = mieten) bis heute nicht.