Outputorientierte Steuerung ‑ der rheinland-pfälzische Weg

385 Outputorientierte Steuerung – der rheinland-pfälzische Weg Dr. Ulrich Keilmann* 1 Einleitung 2 Rahmenmodell Rheinland-Pfalz (Differenzierte Verwaltungsoptimierung) 3 Das rheinland-pfälzische Modell zur outputorientierten Steuerung 4 Zentrale Thesen zur outputorientierten Steuerung 5 Der rheinland-pfälzische Leistungsauftrag 6 Die Parlamentarische Steuerungsordnung Literatur * Ministerialrat Dr. Ulrich Keilmann, Grundsatzreferent im Ministerium der Finanzen Rhein- land-Pfalz und Lehrbeauftragter an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz sowie an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Der Artikel gibt lediglich die private Meinung des Verfassers wieder. 386 Ulrich Keilmann 1 Einleitung Mit der deutlichen Flexibilisierung der öffentlichen Haushalte gegen Ende der 90er Jahre sahen einige Länder recht bald in der flächendeckenden Umstellung ihres Rechnungswesens von der Kameralistik auf die kaufmännische Buchführung den zielführenden Systemwechsel, der in seiner Endausbaustufe die Produktsteuerung via Produkthaushalt vorsieht. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob sich der Paradigmenwechsel zur Dop- pik derart umfassend, schnell und damit meist kostenintensiv vollziehen muss, oder ob das bisherige kamerale System nicht so überarbeitet und angepasst werden kann, dass einerseits die Mitarbeiter in den Umsteuerungsprozess eingebunden und mitgenommen werden können und andererseits man die teilweise immensen Kostenfaktoren, die aus Steuermitteln finanziert werden müssen, nicht aufwenden muss und man dennoch – zumindest sukzessive – einen Großteil der Steuerungsoptionen erzielt. 2 Rahmenmodell Rheinland-Pfalz (Differenzierte Verwaltungsoptimierung) 1. Die rheinland-pfälzische Landesregierung verfolgt insgesamt einen bodenständigen Politikstil, der u. a. darauf abzielt, behutsam und mit Augenmaß Ziele zu definieren und gemeinsam umzusetzen. Entsprechend versuchen wir seit Jahren, das bestehende kamerale System im Rahmen eines bemerkenswert flexiblen Haushaltsrechts weiterzu- entwickeln und zu optimieren, um die genannten Defizite nivellieren zu können. Dabei ist uns durchaus bewusst, dass wir mit der Optimierung der Kameralistik nicht sämt- liche kleinteiligen Optimierungspotenziale der Doppik allumfassend werden erfassen können, dennoch rentiert sich diese Vorgehensweise allein schon vor dem Hintergrund der Kosten, die im Rahmen der flächendeckenden Umstellung auf ein anderes Rech- nungswesen zwangsläufig auflaufen würden, denen aber bislang von niemandem ein adäquater, messbarer Vorteil gegenübergestellt wurde. 2. Die oft geübte Kritik eines starren und unflexiblen Haushaltsrechts mag in früheren Zeiten durchaus seine Berechtigung gefunden haben. Spätestens mit dem Haushalts- rechts-Fortentwicklungsgesetz (BGBl. I S. 3251 ff.) ist dieser Vorwurf jedoch obsolet. Das zeigt deutlich die schnelle und nicht immer homogene Entwicklung in der vergangenen Zeit, die gerade zu den beschriebenen unterschiedlichsten Weiterentwicklungsprozes- sen führte, die von der Beibehaltung der Kameralistik über die erweiterte Kameralistik bis hin zur flächendeckenden Einführung der kaufmännischen Buchführung mit out- putsteuernden Produkthaushalten reichen (umfassend Brenski/Liebig 2007). In Rheinland-Pfalz haben wir die sich aus der Flexibilisierung ergebenden Möglich- keiten genutzt, um eine effektive Budgetierungssystematik mit Bonus-Malus-System aufzusetzen sowie eine perspektivische Budgetfortschreibung mit den Ressorts zu vereinbaren (Deubel/Keilmann 2005, S. 236 ff.). Outputorientierte Steuerung – der rheinland-pfälzische Weg 387 3. Die Abbildung des Ressourcenverbrauchs und deren Zuordnung auf die einzelnen Aufgaben wurden in der Tat früher im rein kameralen System nicht immer hinreichend transparent abgebildet, weil dort prinzipiell nur die Zahlungsströme dargestellt wurden. Zur Transparenzsteigerung muss man aber nicht wirklich jeden Vermögensgegenstand in einem teilweise komplexen und teueren Verfahren bewerten. Entsprechend hat das Land Rheinland-Pfalz zunächst den sicher größten Bereich seiner Vermögenswerte durch die Ausgliederung der ehemaligen Staatsbauverwaltung in einen Landesbetrieb mit kaufmännischem System überführt und damit auch die Vermögenswerte sämtlicher Liegenschaften bewertet und dokumentiert. Heute präsentiert sich der Landesbetrieb Lie- genschafts- und Baubetreuung (LBB) obendrein noch als leistungsfähiges Unternehmen mit fundierten Erfahrungen, moderner technischer Ausstattung und zukunftsorientierten Strukturen. Den öffentlichen Auftraggebern wird ein umfassender Dienstleistungskatalog angeboten (der u. a. vom Bau- über Immobilien-, Gebäude- und Flächenmanagement bis hin zum Facilitymanagement reicht (vgl. Homepage LBB). Vor dem Hintergrund dieser positiven Erfahrungen haben wir nach gleichem Schema auch die Landesbetriebe Mobilität (LBM), Daten und Information (LDI) sowie Landes- forsten Rheinland-Pfalz ausgegliedert. 4. Nicht hinreichend transparent war auch die Situation im Bereich künftiger Versor- gungsausgaben. Diese Schieflage wurde in Rheinland-Pfalz früh erkannt und bereits 1996 ein Finanzierungsfonds als Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) eingerichtet (GVBl. 1996, S. 152). Danach bildet die Anstalt eine Versorgungsrücklage für Beamte und Richter, soweit das Beamten- oder Richterverhältnis nach dem 30. September 1996 begründet wurde. Die Höhe der Zuführungen des Landes an den Finanzierungsfonds für die Beamtenversorgung wird versicherungsmathematisch berechnet und vom Mi- nister der Finanzen festgesetzt. Damit trifft die Anstalt nicht nur Vorsorge für künftige Versorgungslasten, sondern • schafft darüber hinaus eine Kostentransparenz und unmittelbare Vergleichbarkeit zwischen den Kosten für Beamte/Richter und Beschäftigte und • behebt damit für diesen Bereich das Manko des kameralen Systems, zukünftige Ausgabeverpflichtungen nicht abbilden zu können. 5. Auch im Kernhaushalt versuchen wir ebenfalls unserer Strategie der differenzierten Verwaltungsoptimierung (Keilmann 2005-1, S. 131 ff.) gerecht zu werden. Insofern führen wir die Kosten- und Leistungsrechnung nur dort ein, wo möglichst erwerbswirt- schaftlich orientiert gearbeitet und folglich aus dem Einführungsaufwand ein korres- pondierender Nutzen zu erwarten ist. Selbstverständlich lassen wir unsere Ressorts und Dienststellen in diesem Umorientierungsprozess nicht allein, sondern bieten den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern für den Einführungsprozess ein weitgehend kom- plettes Coaching an (Spielmann 2007, S. 31). 6. Daneben haben wir die früher gebührenfreien verwaltungsinternen Leistungen erstat- tungspflichtig gestellt und damit ein entsprechendes Kostenbewusstsein in den einzel- nen Dienststellen erzeugt (zu den Auswirkungen des »Nulltarifs« vgl. Deubel 1999, S. 149 ff.). Entsprechend werden die Kosten für die Inanspruchnahme interner Leistungen den auftraggebenden Ressorts in Rechnung gestellt und intern verrechnet. 388 Ulrich Keilmann 7. Zur Transparenzsteigerung haben wir parallel zu den verschiedenen Maßnahmen ein Berichtswesen aufgebaut (Keilmann 2001-1 bis 4), das in weitestgehend standardisierter Form verschiedene steuerungsrelevante Parameter in vorgegebenen Matrizen bei den Ressorts abfragt (HHWiFüE 2007), bewertet und dem Landtag berichtet (Budgetbericht 2006). Daneben wurde ein Frühwarnsystem installiert, das alle Ressorts verpflichtet, dann besonders zu berichten, wenn die vom Ressort zweimonatlich zu erstellende Hochrechnung der Ausgaben zum Jahresende das Haushaltssoll um mehr als 0,3 % übersteigt (Keilmann 2001-2, S. 242 f.). 8. In der Tat wird es zunehmend notwendiger, vergleichbare Organisationseinheiten miteinander abgleichen zu können, um auch so Optimierungspotenzial erkennen und realisieren zu können. Dass sich dies aber ausschließlich im kaufmännischen System realisieren lassen soll, darf durchaus bezweifelt werden. So haben wir in Rheinland- Pfalz auf die teilweise dramatischen Steuereinnahmeprognosen für 2003 kurzfristig mittels eines Haushaltsbenchmarks unsere Aus- und Aufgabenstrukturen analysiert und uns aufgabenbezogen mit anderen westlichen Flächenländern verglichen (Keilmann 2005-1, S. 138). Dabei sind wir uns durchaus bewusst, dass die vorhandenen Daten mit Ungereimtheiten behaftet sind und bereinigt werden müssen. Dennoch sollte die Frage erlaubt sein, ob nicht auch in einem neuen Verfahren die föderal unterschiedlichen Aus- prägungen in den Ausgabe- und Aufgabenstrukturen zwischen den zu vergleichenden Gebietskörperschaften konsolidiert werden müssen. 3 Das rheinland-pfälzische Modell zur outputorientierten Steuerung 1. Auch soweit eine outputorientierte Steuerung avisiert wird, sehen wir in Rheinland- Pfalz keine zwingenden Gründe, sofort, unmittelbar und flächendeckend das Rech- nungswesen umzustellen. Vielmehr kann auch im kameralen System mit einfachen, pragmatischen Mitteln eine deutlich stärkere Outputorientierung erreicht werden. Die korrespondierende Diskussion um eine stärkere Outputorientierung stand bei uns jedoch nicht im alleinigen Fokus, sondern wurde parallel auch ganz stark geprägt vom Budgetrecht des Parlaments (umfassend Grimm 2001; Schmitt/Reinemann 2004, S. 116 ff.) sowie von einer möglichen Neuausrichtung des Verhältnisses von Parlament und Regierung (Hill 2001, S. 793 ff.; Schneider 2001, S. 184; Schmitt/Reinemann 2004, S. 116 ff.; Edinger 2001, S. 15 ff.; Keilmann 2001-5, S. 135 ff.). 2. Entsprechend hat das Parlament mit der Novelle der Landeshaushaltsordnung Rheinland-Pfalz (GVBl. 2000, S. 47 ff.) neben der Anpassung an die Änderungen des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes seine Kontroll- und Steuerungsinstrumenta- rien des Parlaments ausgeweitet (vgl.