Prozessmanagement und IT-Strategie - Erfolgsfaktoren der Verwaltungsmodernisierung

Prozessmanagement und IT-Strategie – Erfolgsfaktoren der Verwaltungsmodernisierung Abstract Die Anwendung geeigneter Methoden des Prozessmanagement sowie die Entwicklung organisationsweiter IT-Strategien sind wesentliche Erfolgsfaktoren der Verwaltungs- modernisierung. Beide Aspekte sind voneinander abhängig, da die Kenntnis über konkrete Auswirkungen neuer Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) auf die Abläufe der öffentlichen Leistungserstellung eine Grundvoraussetzung für strategische und operationale Investitionsentscheidungen ist. Allerdings stellt sich derzeit die noch ungenügende Verbreitung geeigneter Methoden und Werkzeuge zur Prozessmodellierung sowie der Messung von Einfluss und Nutzen der IKT als Problem im öffentlichen Sektor dar. Während klassische Konzepte des Prozessmanagement häufig auf revolutionären Top-Down- Ansätzen (Empfehlung optimierter Soll-Prozesse) basieren, wird im Rahmen des EU- Projektes PICTURE ein Bottom-Up-Ansatz entwickelt, mit welchem Verwaltungsmitarbeiter an Hand vordefinierter Prozessbausteine in die Lage versetzt werden „ihre“ Prozesse intuitiv mit Hilfe eines dialogorientierten Softwareassistenten auf hohem Detailniveau dokumentieren zu können (Ist-Zustand). Auf Basis dieser Prozessbausteine werden neben der Erkennung organisatorischer Vereinfachungspotenziale auch geeignete IKT-Funktionalitäten identifiziert und deren organisationsweiter Nutzen zur Unterstützung der Leistungserstellung gemessen. So können Empfehlungen zur evolutionären Erreichung eines individuellen Soll-Zustands generiert werden. Die dafür erforderlichen Methoden werden durch ein entsprechendes webbasiertes Tool technisch umgesetzt und stehen somit für die breite Anwendung in der Praxis zur Verfügung. Ausgangslage und Motivation des Projekts Die kunden- und prozessorientierte Modernisierung des öffentlichen Sektors ist eine der zentralen Herausforderungen, denen sich die Verwaltung derzeit stellen muss. Angetrieben durch die enorme Verbreitung moderner Information- und Kommunikationstechnologien (IKT) sowie die damit einhergehende gestiegene Erwartungshaltung von Bürgern und Unternehmen in Bezug auf Qualität und Verfügbarkeit öffentlicher Dienstleistungen, befindet sich die Verwaltung in einem kontinuierlichen, aber tief greifendem Strukturwandel. Der zunehmende Standortwettbewerb sowie nicht zuletzt der steigende Kostendruck und die daraus resultierende Forderung nach schlanken und effizienten Prozess- und Organisationsstrukturen sind die Basis für eine Vielzahl von Modernisierungsprojekten, die derzeit im Kontext des eGovernment durchgeführt werden. Im Vordergrund steht häufig die Einführung neuer Anwendungssysteme, welche einerseits die Verfügbarkeit der Services für den Verwaltungskunden und die Datenqualität erhöhen, andererseits die anfallenden Kosten zur Leistungserstellung im Back-Office langfristig senken sollen. Häufig erzielen derartige Projekte jedoch nicht die erhofften Effekte. Dafür gibt es verschiedene Ursachen. Die erste Ursache, die an dieser Stelle genannt werden muss, ist die noch immer ungenügende Verbreitung geeigneter Techniken für Prozessmanagement und Prozessdokumentation im öffentlichen Bereich. Während einer im Rahmen des EU-Projekts PICTURE durchgeführten Umfrage gaben 77% der insgesamt 337 befragten Verwaltungseinrichtungen im deutschsprachigen Raum an, bislang keine Aktivitäten im Bereich der Prozessmodellierung zu „Prozessmanagement und IT-Strategie – Erfolgsfaktoren der Verwaltungsmodernisierung“ Seite 1/6 verfolgen und dies auch in absehbarer Zeit nicht geplant zu haben. Diese Zahl ist besonders erstaunlich, scheint sich doch mittlerweile (auch auf Grund der Erfahrungen aus der Privatwirtschaft) die Erkenntnis weitgehend durchgesetzt zu haben, dass die umfassende Kenntnis und aktive Umgestaltung von Organisations- und Prozessstrukturen auch eine Grundvoraussetzung für die Einführung und optimale Nutzung neuer IKT darstellt. Als Hauptgründe wurden in der Umfrage vor allem das Fehlen von Personal und Wissen sowie finanziellen Mitteln und geeigneten Modellierungswerkzeugen angegeben. Dies legt die Vermutung nahe, dass sich die klassischen, in der Privatwirtschaft etablierten Modellierungstechniken nicht ohne weiteres auf den öffentlichen Bereich übertragen lassen und besser geeignete Methoden derzeit nicht zur Verfügung stehen. Schaut man sich darüber hinaus die bereits existierenden Prozessdokumentationen an, kann festgestellt werden, dass die jeweils verwendeten Detail- und Abstraktionslevel sowie die genutzten Werkzeuge, Beschreibungssprachen und die gewählten Begrifflichkeiten noch immer sehr heterogen (und teilweise inkompatibel) ausgeprägt sind. Die Qualität der Modelle hängt dabei insb. vom Prozessverständnis und den Erfahrungen des Modellierers ab und kann oft nur durch das Hinzuziehen externer Berater gesichert werden. Die zweite Ursache für das Scheitern von Projekten ist das fehlende Wissen über die mit einer IKT-Einführung tatsächlich erzielbaren Nutzeneffekte. Modernisierungsprojekte im öffentlichen Bereich sind noch immer stark abhängig von der Veränderungs- und Entwicklungsbereitschaft einzelner Organisationseinheiten (z.B. besonders innovativer Fachabteilungen) und dem Ausmaß des politischen oder ressourcenbedingten Handlungsdrucks (z.B. Kosten, Arbeitsaufwand o.ä.). Dass dabei vor allem auf die Anforderungen einzelner, federführender Fachbereiche fokussiert wird (die meist maßgeblich an der Finanzierung beteiligt und vom Projektrisiko betroffen sind), ist verständlich. Das führt aber dazu, dass oft nicht die gesamte Organisation bei der Konzeption und Einführung neuer Lösungen berücksichtigt werden kann und sich diese Lösungen anschließend nur unzureichend in existierende Systemlandschaft integrieren lassen. Es entstehen im ungünstigsten Fall weitere Silo- bzw. Inselsysteme. Grund für dieses Defizit ist die Tatsache, dass sich auf der einen Seite zwar die Anfangsinvestitionen und die daran anschließenden Betriebskosten relativ sicher und genau berechnen lassen, auf der anderen Seite aber die Auswirkungen der neuen IKT (positive und negative) auf organisationsweite Prozessabläufe, Dienstleistungsqualität und Ressourceneinsatz kaum gemessen und beurteilt werden können. Solange jedoch der Nutzen aus qualitativer und quantitativer Sicht nicht transparent ist, werden der Trend zur Zurückhaltung anhalten und anstehende Modernisierungsprojekte weiterhin von innovativen Organisationseinheiten vorangetrieben werden müssen. Neben der bereits erwähnten Entwicklung einfach anwendbarer Prozessmodellierungs- techniken ist deshalb auch die Anwendung von Methoden zur organisationsweiten Einfluss- und Nutzenbewertung von IKT-Investitionen ein wichtiger Ansatzpunkt für die zielorientierte Gestaltung der Aufbau- und Ablaufstrukturen öffentlicher Leistungserbringer. Charakteristik der Leistungserstellung in der öffentlichen Verwaltung Für das Verständnis des im EU-Projekt PICTURE entwickelten Lösungsansatzes ist es essentiell die Besonderheiten der Leistungserstellung in der öffentlichen Verwaltung zu verstehen. Charakteristisch für das Verwaltungshandeln im Allgemeinen ist der hohe Spezialisierungsgrad in Verbindung mit in einer starken Funktionsorientierung. Genau definierte Zuständigkeiten führen dazu, dass die Erstellung vieler Leistungen über verschiedene, dezentral erbrachte Teilleistungen erfolgt. Die daraus resultierende Anzahl zu beteiligender (interner und externer) Spezialisten bringt viele organisationale Schnittstellen mit sich und führt insgesamt zu einer starken Prozessfragmentierung. Analog dazu entstand über Jahre hinweg eine heterogene Landschaft ebenfalls stark spezialisierter „Prozessmanagement und IT-Strategie – Erfolgsfaktoren der Verwaltungsmodernisierung“ Seite 2/6 Fachapplikationen, die einerseits über eine enorme Funktionsvielfalt verfügen, andererseits aber oft nur schlecht oder gar nicht mit anderen Systemen verbunden werden können, um die aktenbezogene und papierorientierte Arbeitsweise elektronisch abzubilden. Gerade hier bieten aktuelle technische Trends, wie die Serviceorientierung, ganz erhebliche Potenziale zur Überbrückung bzw. flexiblen elektronischen Abbildung der fragmentierten Prozesse und der dezentralen Zuständigkeiten. Betrachtet man die Prozesslandschaft im öffentlichen Sektor genauer, lassen sich zwei Sichten unterscheiden. Die Makrosicht beschreibt den allgemeinen Leistungsauftrag öffentlicher Einrichtungen. Die Mikrosicht betrachtet die Prozessstruktur der Leistungserstellung, also die Kombination der einzelnen Tätigkeiten. Vergleicht man die aus Makrosicht definierten Leistungskataloge öffentlicher Einrichtungen fällt auf, dass diese auf gleicher Verwaltungsebene häufig ähnlich oder identisch sind. Die Struktur der Leistungserstellung aus Mikrosicht hingegen ist auf Grund vielfältiger individueller Ermessensspielräume, regionaler Besonderheiten (lokale Gesetzgebung und regulierende Durchführungsbestimmungen) sowie aufbauorganisatorischer Eigenschaften sehr heterogen ausgeprägt. Das heißt, die Anordnung der zu Grunde liegenden Einzelaktivitäten zu einem Gesamtprozess ist selbst bei identischen Fachbereichen und gleichen Prozessen in unterschiedlichen Verwaltungen selten gleich (vgl. Abbildung 1).