Quo vadis Gewerbesteuer? - Die Gemeindefinanzen auf dem Prüfstand - Ein Beitrag zur aktuellen Diskussion über die Gemeindefinanzreform 2004

Quo vadis Gewerbesteuer? - Die Gemeindefinanzen auf dem Prüfstand - Ein Beitrag zur aktuellen Diskussion über die Gemeindefinanzreform 2004 von Assessor iur. Stefan Winheller Doktorand bei Prof. Dr. iur. Joachim Lang (Direktor des Instituts für Steuerrecht, Universität zu Köln) - Stand: 21.07.2003 - -1- I. Gliederung I. Gliederung...........................................................................................................................1 II. Einleitung............................................................................................................................3 III. Die Einnahmequellen der Kommunen............................................................................5 A. Grundlagen, Art. 28 Abs. 2 GG ......................................................................................5 B. Steuern ............................................................................................................................6 1. Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer, Art. 106 Abs. 5 Satz 1 GG ....................6 2. Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer, Art. 106 Abs. 5 a Satz 1 GG ..........................6 3. Grund- und Gewerbesteuer, Art. 106 Abs. 6 Satz GG................................................7 4. Kommunale Steuern, Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG .......................................................8 C. Finanzzuweisungen, Art. 106 Abs. 7 GG .......................................................................9 1. Vertikaler Finanzausgleich .........................................................................................9 2. Horizontaler Finanzausgleich ...................................................................................11 D. Sonderlastenausgleich, Art. 106 Abs. 8 GG .................................................................11 E. Gebühren.......................................................................................................................11 F. Beiträge .........................................................................................................................13 G. Sonstige Einnahmen......................................................................................................14 IV. Probleme der Gemeindefinanzen und ihre Gründe.......................................................16 A. Die Einnahmenseite ......................................................................................................17 B. Die Ausgabenseite.........................................................................................................20 V. Reformvorschläge .............................................................................................................22 A. Einkommensorientierte Besteuerung ............................................................................24 1. Kommunale Einkommens- und Gewinnsteuer .........................................................24 2. Kommunale Einkommens- und Körperschaftssteuer ...............................................25 3. Rechtsformneutrale Unternehmenssteuer .................................................................25 4. Gemeindewirtschafts- und Gemeindeeinwohnersteuer ............................................26 B. Wertschöpfungsorientierte Besteuerung.......................................................................26 1. Modernisierung bzw. Revitalisierung der Gewerbesteuer ........................................26 2. Wertschöpfungssteuer ...............................................................................................27 3. Kommunale Betriebssteuer.......................................................................................28 4. Wirtschaftsteuer ........................................................................................................28 5. Kommunale Verbrauchssteuer ..................................................................................29 C. Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer.........................................................29 D. Reform der Grundsteuer................................................................................................30 -2- VI. Bewertung der Modelle.................................................................................................32 A. Die Vorstellungen der politischen Parteien ..................................................................32 B. Argumente gegen eine Modernisierung der Gewerbesteuer.........................................34 C. Argumente für die Abschaffung der Gewerbesteuer ....................................................36 D. Die Chancen auf Umsetzung der Modelle in die Praxis ...............................................38 VII. Zusammenfassung und Ausblick ..................................................................................40 VIII. Anlage ...........................................................................................................................41 -3- II. Einleitung Seit 30 Jahren wird bereits über eine Reform der Gemeindefinanzen diskutiert, ohne dass es bisher gelungen wäre, eine solche – den Namen Reform verdienende – Maßnahme auch in die Realität umzusetzen. Als schließlich am 23.05.2002 die von der rot-grünen Bundesregierung eingesetzte Gemeindefinanzreform-Kommission zu ihrer konstituierenden Sitzung erstmals zusammentrat, bestand die begründete Hoffnung, dass nun endlich die Finanzen der Gemeinden auf eine tragfähige Grundlage gestellt würden. Die mit Vertretern von Bund, Ländern, kommunalen Spitzenverbänden, Wirtschaft und Gewerkschaften besetzte Kommission1 sollte bis Mitte 2003 konkrete Lösungsvorschläge für die drängenden Probleme des kommunalen Finanzsystems erarbeiten und die von den verschiedenen Interessenvertretern vorgestellten Vorschläge abschließend bewerten. 2 Beabsichtigt war, spätestens im Jahr 2004 ein Gesetzgebungsverfahren durchzuführen, um die Reform zum 01.01.2005 in Kraft zu setzen. 3 Obwohl es dringend nötig gewesen wäre, der Politik ein dauerhaft tragfähiges Finanzierungskonzept anzubieten, gelang es der Kommission nicht, die unterschiedlichen Vorstellungen ihrer Mitglieder in Einklang zu bringen, so dass letztlich nach über einem Jahr Arbeit und mehr als 30 Sitzungen am 03.07.2003 das Scheitern der Kommission eingeräumt werden musste. 4 Dies ist umso schlimmer, da sich die Finanzsituation der Kommunen seit Zusammentritt der Kommission zusätzlich verschlechtert hat und eine Reform heute dringender ist denn je: Unzählige Gemeinden 1 Die Kommission wurde geleitet von Finanzminister Eichel und Wirtschafts- und Arbeitsminister Clement. Mitglieder der Kommission waren je ein Vertreter der Bundesministerien der Finanzen, für Wirtschaft und des Innern, zwei Innenminister, fünf Finanzminister und zwei Arbeits-/Sozialminister der Länder, jeweils zwei Personen der kommunalen Spitzenverbände (Städtetag, Landkreistag, Städte- und Gemeindebund) sowie zwei Gewerkschaftsvertreter (DGB und Ver.di). Die Wirtschaft war vertreten durch die Präsidenten von DIHK (Deutscher Industrie- und Handelskammertag), BDI (Bundesverband der Deutschen Industrie) und ZDH (Zentralverband des Deutschen Handwerks). 2 Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht 05.2002, S. 65. 3 Http://www.magdeburg.ihk.de/wirfuersie_onlinepubl_4-2002_1826.html (21.07.2003). 4 O.V., Bundesfinanzminister betrachtet Kommission als gescheitert, in: Handelsblatt Nr. 61 vom 27.03.2003, S. 6; O.V., Die alte Gewerbesteuer lebt wieder auf, in: Handelsblatt Nr. 126 vom 04.07.2003, S. 6; die Bundesregierung bescheinigt der Kommission freilich, “hervorragende Arbeit geleistet” zu haben, Bundesministerium der Finanzen, Bundesregierung kündigt finanzielle Stärkung der Kommunen an, unter: http://www.bundesfinanzministerium.de/Aktuelles/Neue/Weitere-Veroeffentlichungen-.393. 19253/Artikel/Bundesregierung-kuendigt-finan…htm (21.07.2003). -4- befinden sich mittlerweile „am Rand des Ruins“5 , im laufenden Jahr 2003 steuern die Gemeinden auf ein zuvor nie da gewesenes Rekorddefizit von 9,9 Milliarden Euro zu. 6 Der Gesetzgeber steht jetzt in der Pflicht. Die Bundesregierung hat dies erkannt und angekündigt, diesen Sommer7 einen entsprechenden Gesetzesentwurf zu verabschieden. 8 Die Reformen könnten dann – so das Ziel der Regierung – schon zum 01.01.2004 in Kraft treten, sofern der CDU/CSU-geführte Bundesrat das Vorhaben nicht blockiert. Im vorliegenden Beitrag werde ich zunächst die verschiedenen Einnahmequellen der Gemeinden im Überblick darstellen (unter III.) und die aktuellen Probleme der gemeindlichen Finanzen herausarbeiten (unter IV.). Unter Punkt V. stelle ich schließlich die derzeit in Politik, Wissenschaft und Wirtschaft diskutierten Reformvorschläge vor, die auch schon die Kommission ihren Beratungen zugrunde gelegt hat. Eine Bewertung der Modelle samt Prognose, für welchen Reformvorschlag sich der Gesetzgeber sinnvollerweise wohl entscheiden wird (unter VI.) sowie eine Zusammenfassung unter Punkt VII.